Environnement
Les champs d'avenir de l'ADEME
Chantal Jouanno, Présidente de l'ADEME

          Tout le monde connaît l'ADEME, son nom, et l'assimile à de grands sujets : les campagnes nationales de communication sur l'énergie et les déchets, le bilan carbone, ou encore la promotion des énergies renouvelables. Pour beaucoup, l'ADEME reste une agence de distribution d'aides. L'ADEME est beaucoup plus que cela et beaucoup moins1.
Premier point. L'ADEME est une structure ancienne qui est un peu marquée par l'empilement des priorités de la politique environnementale : 1974, premier choc pétrolier, création de l'Agence pour les économies d'énergie ; 1978, la France a des idées, création du Commissariat à l'énergie solaire ; 1982, fusion de ces agences qui deviennent l'Agence française pour la maîtrise de l'énergie. Parallèlement, en 1975, création de l'Agence nationale pour la récupération et l'élimination des déchets (ANRED) et, en 1980, création de l'Agence pour la qualité de l'air. En 1990, toutes ces agences se sont regroupées pour constituer l'ADEME.
Aussi, vous le constaterez, le champ d'intervention de l'ADEME est très large. Il recouvre :
- la maîtrise de l'énergie, le bâtiment, les transports, l'industrie, l'agriculture, naturellement et inévitablement la ville et l'urbanisme ;
- les énergies renouvelables : toutes les énergies dites " décarbonnées " - c'est-à-dire qui n'émettent pas ou peu de gaz à effet de serre - à l'exception notable du nucléaire ;
- la politique des déchets, toute la politique des déchets depuis la prévention, jusqu'à la collecte, le tri, le recyclage, l'incinération ou la mise en décharge ;
- la dépollution des sites lorsque le propriétaire est défaillant ;
- l'air, plus spécifiquement l'observation de la qualité de l'air et les réponses à apporter ;
- le bruit, dimension moins connue mais qui relève également de l'ADEME.
Pour établir un ordre d'idées, sur un budget d'intervention de 247 millions d'euros, 53 % est consacré à l'énergie, 26,5 % est consacré aux déchets et aux sols.
Deuxième conviction que je voudrais battre en brèche : les métiers sont beaucoup plus larges que la seule distribution d'aides directes qui, en réalité, représente peu.
Notre premier métier est de connaître - la recherche, l'observation -, ce qui constitue plus de 30 % de notre budget. Nous avons déterminé 10 grands programmes de recherche, notamment sur les transports propres et économes ou encore les bâtiments économes auxquels nous consacrons plus de 50 millions chaque année. Il faut également savoir que l'ADEME finance environ 200 thésards.
Notre deuxième métier est de conseiller : conseiller le gouvernement, conseiller les collectivités locales à travers nos 26 délégations régionales, conseiller les entreprises.
Nous y consacrons moins de 10 % de notre budget. Concrètement, ce sont des évaluations pour le gouvernement des mesures proposées pour la rénovation des bâtiments. Ce sont des conseils aux collectivités pour la gestion des déchets. Ce sont pour les entreprises des outils tels que le bilan carbone ou encore le système de management environnemental par étape.
Notre troisième métier est de convaincre : convaincre que la question environnementale est primordiale, convaincre qu'il est possible d'agir sans que cela ne constitue une charge ou un retour en arrière. Nous y consacrons plus de 12 % du budget. L'ADEME conduit les campagnes nationales de communication : " Economies d'énergie, faisons vite, ça chauffe " ou encore " Réduisons vite nos déchets, ça déborde ". Nous pilotons un réseau d'informations pour les particuliers, les " Espaces Infos Energie " : 350 conseillers à travers la France qui ont répondu à 4,3 millions de personnes depuis 2004.
Quatrième métier, peut-être le mieux connu : aider à réaliser ; en d'autres termes, des opérations de diagnostic, d'assistance à maîtrise d'ouvrage. Dans cet ensemble, le soutien financier direct à l'investissement n'a concerné que 3 000 opérations, soit à peine 40 millions d'euros. Par contre, cette aide a permis un investissement global de plus de 462 millions d'euros, soit un effet levier supérieur à 12.
L'ADEME est d'abord une agence d'experts, plus qu'une agence de financement. L'ADEME est aussi moins que ce que l'on croit. Force est de constater que l'ADEME est dépassée par son succès. On attend de l'ADEME des financements directs. On attend des conseils directs. On attend des formations aux particuliers. Nous n'avons pas les moyens et nous ne sommes pas organisés pour faire face à ces sollicitations. Nous avons limité les conseils directs. Dans la grande majorité des cas, nous intervenons par des structures relais : les chambres consulaires, les fédérations et branches professionnelles, les collectivités, les bureaux d'étude. Au total, notre réseau repose sur plus de 400 structures.
J'y ajoute quelques clubs que nous avons créés. Des clubs très spécialisés, tel que le Club CO2 qui réunit les professionnels du captage et du stockage du CO2. Des clubs plus larges tels que le Club Planète gagnante qui réunit plus de 300 partenaires. Parmi ces partenaires, nous comptons par exemple la Fédération française de rugby à qui nous avons décerné le Prix du Club Planète gagnante. La Coupe du monde de rugby a en effet été organisée avec le souci de réduire autant que possible son impact sur l'environnement.
Nous sommes donc victimes de notre succès. Par exemple, nous ne parvenons pas à faire face aux demandes de formation sur le bilan carbone. Les formations sont d'ores et déjà complètes jusqu'en mars 2009. Or, le Grenelle de l'environnement prévoit que tous les établissements de plus de 50 salariés devront réaliser un bilan carbone.
Si les mesures que nous portons à notre échelle - c'est-à-dire dans la plupart des cas dans le cadre d'opérations expérimentales ou d'opération d'exemplarité - prennent une échelle nationale, qu'adviendra-t-il de l'ADEME ? La force de l'ADEME n'est pas dans l'action de masse, elle est dans l'imagination et l'expertise.
Les questions que nous nous posons pour l'ADEME sont le reflet des questions posées pour la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement qui a clairement fixé les priorités de la politique du gouvernement.
La première priorité est le climat. La deuxième est la biodiversité. Ces priorités ne sont pas seulement celle du ministère concerné. Ce sont celles de l'ensemble du gouvernement puisque l'écologie, l'énergie et le développement durable sont élevés au deuxième rang de l'Etat. Nous sommes le seul pays à avoir ainsi reconnu l'importance du climat.
Je suis parfois encore surprise de la place donnée aux sceptiques. On peut avoir raison seul contre tous. Mais ce n'est pas parce que l'on est seul contre tous que l'on a raison.
Il y a tout d'abord les sceptiques face à la crise énergétique, convaincus que la technologie permettra de trouver de nouvelles réserves de pétrole. Tous les experts s'accordent à reconnaître qu'avant la fin du siècle nous ne disposerons plus à bon marché des énergies qui ont fondé la croissance économique du siècle dernier. Le rapport parlementaire de décembre 2006, " La guerre de l'énergie n'est pas une fatalité " titre son avant-propos par : " La fin de l'insouciance énergétique ".
Quelles que soient nos convictions dans le progrès technologique, nous savons qu'au rythme actuel de consommation les réserves exploitables de pétrole ne correspondent qu'à 40 ans de consommation pour ce dernier, 60 ans pour le gaz et 230 ans pour le charbon. Nous savons qu'il faudrait investir 16 000 milliards de dollars d'ici à 2030 dans le domaine de l'énergie. Nous savons que personne ne pourra limiter la croissance de la Chine ou de l'Inde. Or, la Chine, ce sont 1 000 voitures de plus chaque jour à Pékin. C'est une augmentation de 16 % de la consommation d'énergie par an. Cet enjeu n'est pas uniquement économique ou de compétitivité. La politique de l'énergie est une politique de sécurité.
A supposer que nous puissions investir pour continuer à prélever des énergies fossiles, quelles seront les conséquences ? Le GIEC n'est pas une assemblée d'illuminés. Ce sont 2 500 scientifiques qui ont analysé 29 000 données. Les résultats, vous les connaissez. Les émissions de gaz à effet de serre ont augmenté de 70 % depuis 1970. Il est probable à 90 % que cette hausse soit d'origine humaine.
Dans tous les cas, le réchauffement climatique d'ici à 2100 sera compris entre 1,1 et 6,4 °C. Je vous rappelle que la différence de température avec l'ère glacière était en moyenne de 5 °C. Cet enjeu n'est pas un enjeu de confort. Je ferai le même constat que pour l'énergie. C'est un enjeu de sécurité. Et ceci n'est pas le fruit de mes seules convictions.
En avril 2007, le Conseil de sécurité de l'ONU a débattu de cette question. Les Etats-Unis et la Chine étaient hostiles à l'inscription de cette question à l'ordre du jour. Fin 2007, le prix Nobel de la paix est remis au vice-président Al Gore et au GIEC. Le 13 mars dernier, la Commission européenne a soumis au Conseil européen un rapport soulignant que les changements climatiques seront un facteur d'accélération des tensions et de l'instabilité mondiale.
Les raisons de cette instabilité sont connues:
- les conflits nés du contrôle des ressources, des conflits historiques : la pénurie en eau liée à sa salinisation. La baisse de productivité des sols. Les contrôles des ressources énergétiques, notamment dans les régions polaires ;
- les conflits nés des déplacements de population : un cinquième de la population mondiale vit le long des côtes. Ce sont entre 50 et 100 millions de réfugiés climatiques supplémentaires ;
- il faut également être conscient de la vulnérabilité des infrastructures portuaires et des raffineries de pétrole souvent implantées le long des côtes ;
- naturellement se posera la question des épidémies et de l'adaptation de notre agriculture à ces évolutions.
Les catastrophes naturelles liées au climat étaient de l'ordre de 120 par an en 1980. Elles sont aujourd'hui supérieures à 500. Le sujet est grave. Il est même inquiétant. Le plus inquiétant n'est pas notre capacité technique à relever ce défi. Nous savons construire des bâtiments à énergie positive. Nous savons réduire de 93 % la consommation d'énergie d'une maison. Nous savons fabriquer des véhicules hybrides, des véhicules électriques et peut-être demain des véhicules hydrogène - je dis bien peut-être. Nous maîtrisons l'énergie nucléaire et la quatrième génération devrait permettre à la France de disposer de plusieurs centaines d'années d'approvisionnement. Il est possible d'atteindre en 2020 plus de 20 % d'énergies renouvelables dans la consommation finale. Les techniques existent.
Le plus inquiétant n'est pas la technologie, même si des ruptures technologiques sont encore nécessaires dans plusieurs domaines : les biocarburants de deuxième génération, la captation et la séquestration du carbone ou encore le stockage de l'énergie. Le plus inquiétant est la rapidité de cette transition face à l'inertie de nos sociétés. Nous avons 30 ou 40 ans pour changer de modèle de développement.
La question n'est pas une question de technologies ou d'actions ciblées. La question est profondément politique : à quel niveau de priorité plaçons-nous l'enjeu énergétique et climatique ? Les candidats américains ont promis des programmes sur l'énergie et le climat de plusieurs dizaines de milliards de dollars. Et l'équivalent de l'ADEME au Japon dispose d'un budget de 2 milliards d'euros alors que le nôtre est inférieur à 400 millions d'euros.
La question est profondément sociétale et même philosophique : l'enjeu qui nous préoccupe n'est-il pas celui de la survie d'une société ? Peut-on remplacer des valeurs de consommation par des valeurs d'usage, de réflexion, d'engagement ? C'est le dilemme historique entre l'avoir et l'être. Ma crainte est que l'inaction ne se traduise par la pire des situations. Face à l'urgence, face à la crise, c'est la logique de l'autorité qui s'imposera à celle de la liberté.
Ce débat a été celui du Grenelle. La principale avancée des engagements du Grenelle n'est pas dans la liste des 260 engagements précisés par 37 comités opérationnels. La principale avancée est dans les principes posés, des principes qui doivent justement annoncer une profonde évolution de notre modèle de développement.
Premier principe : privilégier la décision " négociée à cinq " sur la décision administrative.
Il faut avoir le courage de reconnaître que le " dialogue à cinq " - le dialogue entre les syndicats, les entreprises, les ONG, les élus et l'administration - a été un succès. Le Grenelle a décidé que son suivi devait être assuré à cinq. Et plus encore que, pour tous les grands projets, par exemple ceux soumis à une enquête publique, la décision négociée " à cinq " devait se substituer, dans toute la mesure du possible, à la décision administrative.
Pourquoi cette méthode ? C'est que nous sommes confrontés à des problèmes de société et que la réponse engage la société. Prenons l'exemple des déchets, un exemple trop peu cité. Les particuliers demandent des produits de plus en plus standardisés. Les industriels ont sophistiqué leur packaging. Le résultat est que les déchets par habitant ont doublé depuis 40 ans. Le tri se développe lentement. Il ne représente que 19 % des déchets ménagers. A l'inverse, personne ne veut d'incinérateur ou de décharge à côté de chez soi. Comment faire face à une production de déchets qui ne cesse de croître et des capacités de traitement que personne ne veut voir se développer ?
Deuxième principe : tous les grands projets publics, toutes les décisions publiques doivent être arbitrés en intégrant leur coût pour le climat, leur " coût en carbone ". Très clairement, un projet dont le coût environnemental est trop lourd devrait être refusé.
Troisième principe : renverser la charge de la preuve. Ce ne sera plus aux solutions écologiques de prouver leur intérêt. Ce sera aux projets non écologiques de prouver qu'il n'était pas possible de faire autrement. Les décisions " non écologiques " devront être motivées et justifiées comme " dernier recours ". C'est une évolution très profonde pour les choix de transport.
Deux autres principes sont passés plus inaperçus.
Le quatrième principe, qui est celui du droit à l'alternative pour tous. L'idée est simple : la politique climatique ne doit pas être assimilée à une politique de contraintes. Nous ne ferons pas accepter cette nouvelle ambition écologique si nos concitoyens se sentent injustement pénalisés par les mesures écologiques. C'est un débat prioritaire, car la France est une société de liberté. Et les Français ne se caractérisent pas par leur goût des règles et des contraintes.
Le droit à l'alternative repose sur l'idée suivante : les décisions environnementales ne doivent laisser personne face à un mur ou dans une situation insoutenable. Si interdire l'accès d'un centre-ville aux voitures empêche quelqu'un d'aller travailler, la collectivité doit lui proposer une solution de transport alternative.
Enfin, cinquième principe : le principe de justice sociale.
Les décisions pour relever le défi climatique ne doivent pas dégrader la situation des plus démunis. Au contraire, ils doivent en être les premiers bénéficiaires. C'est un principe du développement durable. C'est un principe qui est au cœur de la politique de rénovation du bâtiment. Nous observons, en effet, l'explosion de la précarité énergétique. En France, le dispositif d'aide face à des impayés de 150 millions d'euros augmente de 10 à 15 % par an.
Certes, ces grands principes sont ambitieux. Ils doivent profondément changer l'ensemble des décisions politiques. Face à cette évolution, quelle sera la place de l'ADEME ? Naturellement, ce sont des esquisses car tout dépendra du contenu final de la loi Grenelle. Ma première conviction est que l'ADEME n'est pas dans l'après-Grenelle mais dans le " Grenelle d'après ". Nous n'avons pas vocation à mettre en œuvre les 261 engagements du Grenelle de l'environnement.
Il faut que le marché se passe de l'Etat. Il faut que l'Etat mette en œuvre les politiques fiscales et réglementaires nationales. Il faut que la société se saisisse de la question.
Pour autant, nous sommes encore loin de cette situation idéale où l'ensemble du système économique et social, par le jeu des prix et de la loi, pourrait se passer de l'ADEME et de l'Etat. Le rôle d'une agence - et c'est le cas de toutes les agences comparables en Europe, aux Etats-Unis, au Japon - est d'apporter les solutions d'avenir : c'est la recherche, l'expertise, l'observation et l'évaluation. Nous avons vocation à apporter de nouvelles réponses technologiques. Des ruptures sont attendues dans les domaines des nouvelles technologies de l'énergie. C'est pourquoi, au-delà de nos programmes de recherche actuels, l'Etat nous a confié la responsabilité d'un " fonds démonstrateur " pour les nouvelles technologies de l'énergie de 400 millions d'euros sur quatre ans. Au-delà du " chercheur ", l'ADEME doit être un " trouveur ".
Nous avons surtout vocation à apporter de nouvelles réponses sociétales. Il faut aujourd'hui accentuer nos recherches et notre expertise sur les moyens d'introduire très rapidement ces nouvelles technologies dans la société. Cela suppose une meilleure évaluation de leurs impacts économiques, de leurs impacts sociaux, des risques liés à leur introduction.
Prenons l'exemple du bâtiment. L'isolation des bâtiments existants par ces techniques est possible. Le coût pour la société est acceptable puisque ces investissements sont amortis en moins de 25 ans alors que l'on construit pour un siècle. Par contre, l'offre est aujourd'hui insuffisante, ce qui risque de se traduire par une hausse des coûts puisqu'il faudrait en très peu de temps créer plus de 100 000 emplois.
C'est ce que j'appellerai l'ADEME " expérimentateur ". Nous avons la chance d'avoir un réseau de 26 délégations régionales qui peuvent tester sur le terrain des solutions radicalement nouvelles. Lorsque nous expérimentons avec la région Alsace l'obligation que toutes les constructions publiques respectent la norme " basse consommation ", nous expérimentons à une échelle réduite ce qui deviendra la norme.
Dans ce même esprit, nous avons vocation à développer une expertise transversale. Depuis plusieurs années, l'ADEME travaille la question de l'efficacité énergétique et des déchets : elle s'est naturellement penchée sur la question de l'écoproduction, de l'écoconception des produits ou encore de l'urbanisme.
Force est de constater que l'on ne peut réduire les émissions de CO2 sans profondément repenser notre modèle de production et de consommation. 50 % des émissions de CO2 d'un ménage sont liées à sa consommation. L'intérêt de ce champ de compétence est qu'il invite à une profonde modernisation de nos modes de production. Souvent, il s'agit de bon sens. Un kilogramme de fraises consommé en mars représente 26 fois plus de CO2 qu'un kilogramme de fraises consommé en juin.
Souvent, il s'agit plus encore d'un immense champ de progrès. Pour que cette nouvelle économie se développe, il faut expérimenter sur le terrain de nouvelles solutions. Nous avons inventé l'étiquetage carbone. Nous avons soutenu dans plusieurs régions, et notamment le Nord , les recycleries. Je suis convaincu qu'il faut développer encore plus ce champ de compétences.
L'expertise, l'observation et l'évaluation seront un enjeu fondamental des années à venir. La massification des politiques menées s'accompagne naturellement d'une massification d'une proportion des critiques. Nous le constatons sur les éoliennes. Nous le constaterons sur tous les sujets. Pour cela, nous avons à l'ADEME des équipes d'experts reconnus. L'essentiel est bien de rester dans ce rôle d'expert neutre et impartial et de ne jamais s'afficher dans une posture " pour ou contre " telle technologie.
Pour mettre en œuvre les politiques du Grenelle, il faut être en capacité de dresser un état des lieux précis sur chaque action engagée. Il faut être en capacité d'évaluer les actions engagées. Evaluer sur le terrain les émissions de gaz à effet de serre de chaque action et les rapporter à leur coût. C'est un enjeu central, car le plan " Grenelle " est un plan sans précédent. Nous ne pouvons pas nous contenter d'observer passivement ses résultats. C'est un mal très français de se battre comme des chiffonniers pour adopter un projet de loi ou un règlement, pour ensuite ne jamais s'intéresser à sa mise en œuvre.
L'ADEME " chercheur ", " trouveur ", " défricheur ". L'ADEME " expert " reconnu et impartial. L'ADEME " expérimentateur ". Vous le constatez, les champs d'avenir sont larges. A l'évidence, la ligne directrice de cet avenir sera le défi climatique mais, au-delà, ce doit être le défi du développement écologique.
Nous nous situons dans un contexte international. La France représente moins de 2 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre - l'Union européenne moins de 14 %. Par habitant, elle se situe à 35 % en dessous de la moyenne de l'OCDE. La logique qui doit guider notre action ne peut être uniquement l'exemplarité, même à un niveau européen. La logique est d'être les premiers à engager le modèle de développement de demain. La logique est de désintoxiquer notre économie, malade des énergies fossiles et du carbone. La logique est de donner du sens à la consommation et finalement à nos modes de vie.
Ce débat dépasse l'ADEME. Néanmoins, elle aura vocation à expérimenter sur le terrain ce nouveau modèle de développement afin que la France soit une société d'avenir et non une société recroquevillée sur son passé. Et c'est dans cette perspective que je veux situer notre action.

Chantal Jouanno